Accords bilatéraux Suisse-UE III : les défis institutionnels pour la démocratie suisse
Préambule et contexte historique Le 23 novembre 2025, à la Casa del Popolo de Bellinzone, Niccolò Salvioni a prononcé l'exposé introductif de la conférence «Accords Suisse-UE : quels dangers pour la démocratie, le travail et le service public ?», organisée par le comité interpartis «No UE No NATO». Ont suivi les interventions de Graziano Pestoni (crise du modèle néolibéral européen et service public de l'énergie), Leonardo Schmid (marché du travail et statut des frontaliers) et Alberto Togni (souveraineté et défense). Cette date se situe à un moment précis de la chronologie des Bilatérales III : la consultation fédérale, lancée par le Conseil fédéral en juin 2025, venait de se clore (fin octobre 2025), tandis que la signature des accords à Bruxelles restait encore à venir. Depuis lors, la situation a évolué sur trois fronts : 2 mars 2026 — le président de la Confédération Guy Parmelin et la présidente de la Commission européenne Ursula von der Leyen signent à Bruxelles le paquet d'accords, de protocoles et la déclaration commune sur le dialogue de haut niveau (l'accord sur les programmes de l'UE avait déjà été signé en novembre 2025) (DFAE ; RSI). 13 mars 2026 — le Conseil fédéral adopte le message à l'intention du Parlement ; la phase parlementaire s'ouvre et se poursuit actuellement entre le Conseil national et le Conseil des États (DFAE). 12 août 2026 — un jour avant la présente synthèse, le Conseil fédéral rejette l'initiative parlementaire de la Commission des institutions politiques du Conseil des États (CIP-CE), qui demandait une modification constitutionnelle afin de soumettre les Bilatérales III au référendum obligatoire. Le Gouvernement confirme sa position du 30 avril 2025 en faveur du référendum facultatif (DFAE). Une votation populaire demeure néanmoins probable, vraisemblablement en 2027 ou 2028 (Wikipédia — Bilaterale III). La question du référendum obligatoire — c'est-à-dire l'exigence d'une double majorité (du peuple et des cantons) plutôt qu'un simple référendum facultatif — était déjà au cœur de l'exposé de Bellinzone, et reste aujourd'hui le seul point de la chronologie où la position du Conseil fédéral et celle de dix cantons, dont le Tessin, demeurent frontalement en conflit. Ce qui suit est une synthèse du contenu de cet exposé, avec les données et les arguments tels qu'ils ont été présentés le 23 novembre 2025 — à lire en sachant que le paquet est aujourd'hui signé et en discussion aux Chambres, et non plus une simple hypothèse de négociation. Les faits : chiffres et impact normatif Les relations Suisse-UE reposent aujourd'hui sur environ 120 accords, principalement les Bilatérales I (1999) et II (2004, Schengen/Dublin), bloqués en mode « statique » : toute modification exige l'unanimité et des négociations longues. Les Bilatérales III introduisent 9 instruments principaux — mises à jour institutionnelles (libre circulation, transports, ARM, agriculture), nouveaux accords (énergie, sécurité alimentaire, santé) et coopérations (programmes de l'UE, agence spatiale) — et passent à la reprise dynamique du droit. Réglementations européennes concernées : 150-200 actes principaux, jusqu'à 350 avec les actes délégués, soit 1 800-2 000 pages — 1 à 1,5 % de l'acquis communautaire (170 000-180 000 pages, 23 000-25 000 actes en vigueur). Législation suisse concernée : 80-100 lois fédérales sur 600-650 (12-16 %) et 200-250 ordonnances fédérales sur environ 2 000 ; on estime à 6 000-7 000 pages la législation fédérale concernée, soit environ 20 % du corpus total. Niveau cantonal et communal : 30-50 lois par canton (14-18 % au Tessin) ; 15-25 règlements communaux (18-25 %), avec un impact disproportionné sur les communes frontalières comme Chiasso, Mendrisio et Lugano, et sur les centres moyens-grands comme Bellinzone et Locarno. Impact économique : environ 40 % du PIB fédéral (énergie, transports, marché du travail, sécurité alimentaire, recherche) et 60 % du PIB tessinois, en raison de la forte intégration transfrontalière et des 80 000 frontaliers (environ 20 % du total national, plus de 35 % de la population active cantonale) seraient hypothétiquement concernés. L'exposé précise en annexe que ces pourcentages sont des estimations reconstructives, non des données officielles confirmées. Coûts financiers directs : plus de 2 milliards de CHF (2 005,08 millions) pour la cohésion économique et sociale de l'UE sur la période 2030-2036, plus 1 013,7 millions d'engagements financiers supplémentaires, auxquels s'ajoutent des contributions annuelles pour Horizon Europe, Erasmus+ et les programmes spatiaux GNSS. Vote cantonal : 21 cantons favorables ; opposés : Schwytz, Nidwald, Schaffhouse et le Tessin (Obwald s'étant abstenu). Le Tessin a justifié son vote négatif par des réserves sur la clause de sauvegarde, sur les compensations financières et sur les incertitudes de l'accord sur l'électricité. Dix cantons, dont le Tessin, demandent le référendum obligatoire. L'analyse Souveraineté monnayée. L'exposé compare les contributions à l'UE (plus de 2 milliards de CHF) aux 200 milliards de dollars (~176 milliards de CHF) d'investissements convenus avec les États-Unis pour éviter des droits de douane punitifs. Puisque l'UE absorbe 48-50 % des exportations suisses contre 16-18 % pour les États-Unis, en appliquant les mêmes paramètres, la Suisse devrait verser à l'UE entre 540 et 600 milliards de CHF. Le montant effectif, bien plus faible, est interprété comme le signe d'un échange asymétrique : en payant moins sur le plan financier, la Suisse accepte la reprise dynamique obligatoire du droit, des contraintes sur les aides d'État cantonales et la perte de compétences stratégiques dans le domaine de l'énergie, dans des secteurs qui pèsent 40 % du PIB fédéral. Mécanismes institutionnels clés. Reprise dynamique obligatoire (mais non automatique, avec un alignement requis dans un délai de deux ans et un report possible uniquement par référendum) ; decision shaping sans droit de vote ; Comité mixte statuant par consensus ; tribunal arbitral mixte lié par les avis préjudiciels de la Cour de justice de l'UE (CJUE) sur les questions de droit européen ; mesures compensatoires avec possibilité de cross-retaliation (rétorsion pouvant toucher des secteurs étrangers à la violation spécifique). Érosion constitutionnelle. L'exposé cite le prof. Glaser (la souveraineté législative devient un coût économique plutôt qu'une option réelle) et le prof. Richli (modification matérielle de l'art. 3 Cst. sur la souveraineté des cantons, de l'art. 163 sur la forme des lois, de l'art. 189 sur le rôle du Tribunal fédéral et de l'art. 34 sur les droits politiques). Comparaison avec d'autres modèles. L'Espace économique européen (Norvège, Islande, Liechtenstein) reprend environ 5 000 directives, mais avec un droit de consultation et une représentation permanente à Bruxelles. Le Royaume-Uni post-Brexit a refusé à la fois la reprise dynamique du droit et la juridiction de la CJUE, restant hors de la clause de défense mutuelle de l'UE (art. 42.7 TUE). Les États en phase de préadhésion (Ukraine, Moldavie, Géorgie, Serbie) harmonisent progressivement leur droit mais savent qu'ils obtiendront une voix décisionnelle une fois membres. La Suisse, selon l'exposé, atteindrait avec les Bilatérales III un niveau d'intégration supérieur à celui du Royaume-Uni post-Brexit et comparable à celui des États en préadhésion, mais sans droit de vote dans aucun scénario — qualifiée d'« anomalie organisée » sans véritable équivalent international. La métaphore du bernard-l'hermite et de l'anémone. L'exposé propose la symbiose entre le bernard-l'hermite et l'anémone de mer comme lecture de la position suisse : protection réciproque tant que les eaux restent calmes, mais risque d'être « entraînée dans les mêmes courants » si l'UE s'engage dans des sanctions, des positions proches de l'OTAN ou des conflits commerciaux que la Suisse ne partage pas. La formule de Hersch Lauterpacht (1936) est rappelée : « la sécurité collective et la neutralité s'excluent mutuellement ». Conclusion et proposition L'exposé qualifie le choix du gouvernement de ne pas soumettre les Bilatérales III au référendum obligatoire comme le signe d'une rupture préoccupante entre les institutions fédérales et la souveraineté populaire, argument repris par la Lega et l'UDC et reflété dans le vote négatif du canton du Tessin. La proposition centrale, en novembre 2025, était sans ambiguïté : seul le référendum obligatoire, avec un vote du peuple et des cantons, peut garantir qu'une modification d'une telle portée constitutionnelle respecte la volonté fédérale — invoquant la Suisse comme une « Willensnation » capable de régénérer sans cesse son consentement, plutôt que de se réduire à une « réactivité induite » par les normes européennes. Neuf mois plus tard, la décision du Conseil fédéral du 12 août 2026 de rejeter l'initiative de la CIP-CE en faveur du référendum obligatoire tranche, pour l'instant, ce point en défaveur de la ligne défendue à Bellinzone : le Gouvernement maintient sa proposition de référendum facultatif, laissant au Parlement le dernier mot sur le type de procédure (fiche d'information du DFAE sur les aspects juridiques). La question reste donc ouvertement politique et se prolongera dans les prochaines semaines de débat parlementaire et, très probablement, dans la campagne référendaire de 2027-2028. Exposé original : Niccolò Salvioni, «Bilaterali CH-UE III: le sfide istituzionali per la democrazia svizzera» (Bilatérales CH-UE III : les défis institutionnels pour la démocratie suisse), Bellinzone, 23 novembre 2025.